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「CAFS两会热评」赵全厚 黄亦炫|抗疫特别国债的“特”与“不特”

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两会热评从政府工作报告来看,国家专门发行1万亿元的抗疫特别国债,其资金的使用领域和1998年、2007年分别发行的特别国债相比有明显差异。赵全厚中国财政科学研究院金融研究中心主任、研究员黄亦炫中国财政科学研究院金融研究中心助理研究员从政府工作报告来看,国家专门发行1万亿元的抗疫特别国债,拟全额转给地方政府,并且特别强调抗疫特别国债主要用于加大疫苗、药物、快速检验技术研发投入,增加防疫救治医疗设施,增加移动实验室,强化应急物资保障,强化基层卫生防疫等方面。也就是说,其资金的使用领域和1998年、2007年分别发行的特别国债相比有明显差异。1997年发行2700亿元特别国债,用于补充4大商业银行的资本金,发行方式是采取定向发行模式;2007年发行了1.55万亿元特别国债,购买约2000亿美元外汇储备,用于中投公司创立的资本金,也是采取定向发行方式。与前两次发行特别国债补充金融机构和投资公司资本金不同,此次特别国债的独特之处在于:一是重点强调加大疫苗、药物技术研发,医疗设施增设、移动实验室的增加等领域。换句话说,这些领域既属于抗疫防疫急需资金支持的应急事务,也可以说主要用于实体经济层面。市场曾经有预期抗疫特别国债按照以往批次的特别国债的惯性应该主要用于金融领域方面,形成对应的金融资产。目前看来,此次抗疫特别国债的用途显然突破了以往惯例,显示了其“特”的方面。这种“特”也符合现实情况,毕竟特别国债应该“特事特发”,防疫抗疫是当前社会经济生活正常化的前提,也是最为需要资金支持的领域。二是抗疫特别国债通过特殊转移支付机制全部转给地方使用,而不是中央政府直接使用。政府工作报告明确指出,特别国债“资金直达市县基层、直接惠企利民……决不允许截留挪用”,强调了地方对特别国债资金使用的自主权,而以前的特别国债则是全额由中央政府层级直接使用。但和以前两次特别国债相比较,抗疫特别国债也有其“不特”的地方。一是抗疫特别国债依然纳入政府性基金预算管理,这和以前发行特别国债的预算管理方式相同。二是依然用于投资领域,是在“扩大投资”的范围之内使用,形成对应性资产,而不是对应消费。其所形成的的资产如疫苗、药物技术研发等虽然有一定的投资风险,但也具有产业潜力和预期回报,至少能够形成满足相当部分特别国债本金偿还的需要。三是抗疫特别国债资金的使用路径和投入方式很可能采取金融或类金融工具进行资本注入。一方面,抗疫特别国债投入疫苗、药物、快速检验技术研发,增加防疫救治医疗设施,增加移动实验室等专业领域需要适配便捷有效的筛选机制,同时达成与社会资本耦合的效果,如此一来,很可能采取基金化的方式进行投资,形成有效筛选和集成放大效应;另一方面,刘昆部长在《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》中提到“抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出,并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难”。针对抗疫特别国债“预留部分资金”,我们认为,目前属于“基层特殊困难”的投资领域主要是中小企业维系生存所面临的流动性融资问题,大部分地方很可能选择将一部分预留资金用于为当地中小银行注资、为政策性融资担保基金注资等方面,以撬动金融资源聚焦于中小微企业融资,惠企利民,实现保就业保民生的目的。这样一来,抗疫特别国债采取金融资产路径或部分直接注资金融、类金融领域又可能呈现出与以往批次特别国债异曲同工的效果。

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